Riforma dello sport: nuovi Modelli e Codici per la safeguarding

di Marta VALENTINI

L’art. 16 del d.lgs. 39/2021⁽¹⁾promuove un più elevato livello di sensibilità e impegno nel mondo dello sport, incentivando un ambiente inclusivo e che assicuri la dignità e il rispetto dei diritti di tutti coloro che partecipano, a qualsiasi titolo, all’attività sportiva.

Gli obiettivi da raggiungere sono, nello specifico, la parità di genere tra uomo e donna, la tutela dei minori e il contrasto effettivo ed efficace a ogni forma di violenza di genere e di discriminazione, attraverso l’adozione di misure di prevenzione e presidi di controllo c.d. di “safeguarding”.

In tale prospettiva, la norma ha introdotto:

in prima battuta, l’obbligo per le Federazioni Sportive Nazionali, le Discipline Sportive Associate, gli Enti di Promozione sportiva e le Associazioni benemerite (di seguito “Enti di affiliazione”) di redigere:
- sentito il parere del Comitato olimpico nazionale italiano (C.O.N.I.) – entro 12 mesi dall’entrata in vigore della norma (ossia entro il 31 agosto 2023)⁽²⁾ – delle Linee Guida per la predisposizione dei Modelli organizzativi e di controllo dell’attività sportiva e dei Codici di condotta a tutela dei minori e per la prevenzione delle molestie, della violenza di genere e di ogni altra condizione di discriminazione prevista dal codice per le pari opportunità tra uomo e donna o per ragioni di etnia, religione, convinzioni personali, disabilità, età o orientamento sessuale (c.d. “Modelli e Codici per la safeguarding”) (cfr. comma 1),
- Regolamenti che prevedano sanzioni disciplinari a carico dei tesserati che abbiano violato i divieti di cui al d.lgs. 198/2006 (c.d. “Codice delle pari opportunità”) ovvero siano stati condannati in via definitiva per taluni reati contro la personalità individuale, l’eguaglianza e la libertà personale⁽³⁾ (cfr. comma 4);
in seconda battuta, l’ulteriore e correlato obbligo per le Associazioni e le Società Sportive dilettantistiche e professionistiche (di seguito “Affiliati”)⁽⁴⁾ di adottare Modelli e Codici di condotta conformi alle Linee Guida da parte dell’Ente di affiliazione, entro 12 mesi dalla loro comunicazione⁽⁵⁾; pena la sanzione disciplinare e, per gli Enti che lo hanno espressamente previsto, la perdita dello status di affiliato o la preclusione a ottenerlo⁽⁶⁾ (commi 2 e 3).

Oggi ci troviamo nella seconda fase di attuazione della normativa (punto 2), avendo (quasi) tutti gli Enti di affiliazione pubblicato le proprie Linee Guida ed essendo quindi scattato l’obbligo per i rispettivi Affiliati di adottare, entro 12 mesi, Modelli e Codici di condotta conformi.

La deadline dei 12 mesi varia seconda della solerzia degli Enti di affiliazione nella pubblicazione delle rispettive Linee Guida. Volendo prendere ad esempio alcune delle principali realtà federate, si pensi che:

nell’ambito dell’atletica leggera, l’obbligo scadrà già il 24 luglio prossimo, avendo la Federazione Italiana di Atletica Leggera (FIAL) comunicato le proprie Linee Guida il 24 luglio 2023;
per gli sport invernali, il termine sarà l’8 agosto 2024, essendo le Linee Guida della Federazione Italiana Sport Invernali (FISI) state pubblicate l’8 agosto 2023;
nel mondo del golf la data ultima sarà invece il 24 agosto, avendo la Federazione Italiana Golf (FIG) comunicato le sue Linee Guida il 24 agosto 2023;
gli Affiliati della Federazione Italiana Pallavolo (FIPAV) dovranno invece attivarsi entro il 25 agosto 2024, essendo le relative Linee Guida del 25 agosto scorso;
nel mondo del calcio e del baseball/softball, il termine sarà il 31 agosto 2024, essendo le Linee Guida rispettivamente della Federazione Italiana Giuoco Calcio (FIGC) e della Federazione Italiana Baseball e Softball (FIBS) del 31 agosto scorso;
per il settore tennis e padel, la deadline sarà addirittura il 25 settembre 2024, avendo la Federazione Italiana Tennis e Padel (FITP) comunicato le Linee Guida solo lo scorso 25 settembre, andando quindi ben oltre il termine imposto dal legislatore⁽⁷⁾.

Come ulteriormente precisato dall’art. 16 del d.lgs. 39/2021, gli Enti di affiliazione dovranno poi rielaborare le proprie Linee Guida ogni quattro anni, sulla base delle caratteristiche dei diversi Affiliati e delle persone tesserate⁽⁸⁾, mentre gli Affiliati saranno chiamati a loro volta ad adeguare i propri Modelli e Codici di condotta conformemente agli aggiornamenti delle Linee Guida dei rispettivi Enti di affiliazione⁽⁹⁾. Questo per assicurare il continuo aggiornamento dei presidi di safeguarding.

Per essere davvero effettivi ed efficaci, le Linee Guida, i Modelli e i Codici di condotta devono, infatti, sia recepire prontamente le novità normative del settore, sia tenere conto dell’assetto organizzativo delle singole realtà in cui sono calati. La loro costante revisione e implementazione è quindi una condizione necessaria per fare in modo che il sistema di safeguarding tenga nel tempo.

Venendo ora allo specifico contenuto dei Modelli organizzativi e di controllo e dei Codici di Condotta, è opportuno premettere che:

i primi (Modelli organizzativi e di controllo) sono documenti volti a minimizzare e gestire il rischio di commissione delle fattispecie di abuso, violenza e discriminazione. Il concetto di Modello organizzativo e di controllo si è affermato nel nostro ordinamento in occasione dell’emanazione del d.lgs. 231/2001 sulla responsabilità da reato degli enti (c.d. “Modello 231”) e, in seguito, recepito anche nell’ordinamento sportivo (si pensi al Modello di prevenzione idoneo a prevenire atti contrati ai principi di lealtà, correttezza e probità ai sensi dell’art. 7 dello Statuto FIGC);
i secondi (Codici di Condotta) traducono invece i principi generali di lealtà, probità, correttezza, inclusione, uguaglianza ed equità – posti a fondamento del sistema di safeguarding – in azioni e divieti, con la rimozione degli ostacoli che possono impedirne il compimento.

Non potendo qui procedere all’analisi verticale di ogni singola realtà sportiva, ci si limiterà a dare atto di come le Linee Guida ad oggi emanate dagli Enti di affiliazione siano tutte allineate a quanto indicato dall’“Osservatorio permanente per le politiche di safeguarding” del C.O.N.I. nel documento di indirizzo “Principi fondamentali per la prevenzione e il contrasto dei fenomeni di abuso, violenza e discriminazione” (di seguito solo “Principi fondamentali”), approvato dalla Giunta Nazionale con delibera n. 255 del 25 luglio 2023⁽¹⁰⁾.

Nel documento sono individuate e definite, all’art. 3, le fattispecie di abuso, violenza e discriminazione, vale a dire:

l’abuso psicologico;
l’abuso fisico;
la molestia sessuale;
l’abuso sessuale;
la negligenza;
l’incuria;
l’abuso di matrice religiosa;
il bullismo, il cyberbullismo;
i comportamenti discriminatori⁽¹¹⁾.

All’art. 4 è poi indicato il “contenuto minimo” dei Modelli, che devono assolutamente prevedere:

a) le modalità di prevenzione e gestione del rischio in relazione ai fenomeni di abuso, violenza e discriminazione,
b) i protocolli di contenimento del rischio stesso e la gestione delle segnalazioni,
c) gli obblighi informativi.

L’art. 11 è invece dedicato al “contenuto minimo” dei Codici di condotta, con la previsione di obblighi, divieti e standard di condotte e buone pratiche finalizzate al rispetto dei principi di safeguarding e alla prevenzione e al contrasto di ogni forma di abuso, violenza e discriminazione.

L’Affiliato dovrà inoltre nominare una specifica figura di controllo, il “Responsabile contro abusi, violenze e discriminazioni” (di seguito “Responsabile”) che sia:

dotato delle necessarie competenze;
autonomo e indipendente rispetto all’organizzazione⁽¹²⁾;
posto in coordinamento con il Safeguarding Officer/Office istituito (o in via di istituzione) presso il corrispondente Ente di affiliazione⁽¹³⁾.

Il Modello dovrà poi prevendere il dovere, in capo a tutti i soggetti, di segnalare senza indugio al Responsabile fenomeni di abuso, violenza e discriminazione (anche solo potenziale) al fine di agevolare l’emersione dei comportamenti lesivi e consentire, poi, all’organizzazione di attivare i necessari provvedimenti di “quick response”⁽¹⁴⁾ e sanzionare l’eventuale trasgressore.

Occorre infine precisare che, come stabilito dall’art. 16, comma 4, del d.lgs. 39/2021, laddove l’Affiliato disponga già di un Modello 231, dovrà integrarne il contenuto rispetto alla nuova normativa.

Questa considerazione, oltre a rappresentare un ineludibile obbligo normativo, appare assolutamente in linea con il sempre più attuale approccio “integrato” nella gestione dei rischi di non conformità aziendali.

Diversamente dal metodo tradizionale “per silos”, che intercetta e recepisce le singole esigenze di compliance senza curare anche il coordinamento con gli altri sistemi di gestione, l’approccio integrato mira alla razionalizzazione dei rischi, delle misure di prevenzione e dei controlli esistenti nei vari processi aziendali, evitando sovrapposizioni di ruoli e presidi, duplicazioni di verifiche e di azioni correttive, raggiungendo così l’obiettivo della conformità normativa e, nel lungo termine, anche dell’efficientamento delle performance.

Il metodo integrato è stato definitivamente consacrato a livello internazionale con la pubblicazione dello standard ISO 37301:2021⁽¹⁵⁾, un parametro che costituisce la guida per la realizzazione e la gestione di un sistema di compliance integrato all’interno di tutte le organizzazioni del mondo.

In materia di safeguarding, la modalità scelta dal Legislatore della riforma dello sport per perseguire gli obiettivi di tutela delle minoranze è stata evidentemente quella di introdurre in ambito sportivo gli strumenti tipici della compliance nell’organizzazione delle attività impresa, quali appunto i Modelli di organizzazione e controllo e i Codici di Condotta, integrati con il sistema 231.

A ben vedere, però, quello della 231 non è l’unico sistema ad avere elementi di sovrapposizione/contatto con gli obiettivi e le previsioni dell’art. 16 del d.lgs. 39/2021.

Di immediata percezione è infatti il collegamento anche con:

le regole per la tutela dei minori e per la prevenzione delle discriminazioni eventualmente già adottate dalle Associazioni e Società sportive. La safeguarding non è una novità nel mondo dello sport ed è quindi opportuno coordinare le prescrizioni introdotte dalla riforma del 2021 con le altre misure di prevenzione e controllo esistenti. Tale considerazione è del resto coerente con i “Principi fondamentali” del C.O.N.I., che impongono di adottare nell’ambito dei Modelli “adeguate misure per la diffusione e pubblicizzazione presso i tesserati di ogni altra politica di safeguarding adottata dall’Ente di affiliazione nonché dall’Affiliata” (art. 8, comma 1, lett. j);
il sistema per la segnalazione di violazioni ai sensi del d.lgs. 24/2023 (c.d. “whistleblowing”)⁽¹⁶⁾, prevedendo, tra le altre cose, appositi flussi informativi e meccanismi di rimando delle segnalazioni tra il Responsabile e il gestore segnalazioni whistleblowing;
il sistema privacy e cybersecurity, con la conseguente necessità di perimetrare rischi, ruoli e responsabilità per il regolare trattamento dei dati personali e la protezione delle informazioni in seno all’organizzazione⁽¹⁷⁾.

Ragionando in ottica di compliance integrata, appare allora evidente come i nuovi Modelli e i Codici di Condotta non debbano coordinarsi solo con il Modello 231, ma anche con le altre regole di safeguarding già implementate dalle Associazioni e dalle Società sportive e, quantomeno, con i relativi sistemi whistleblowing, privacy e cybersecurity; ciò se si vuole raggiungere gli obiettivi di inclusione, uguaglianza e tutela delle minoranze in maniera non solo effettiva ed efficace, ma anche efficiente per l’organizzazione.

Intervento di Marta VALENTINI, Avvocato, Studio Legale LP Avvocati

Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:

⁽¹⁾ Decreto legislativo 28 febbraio 2021 n. 39 recante “semplificazione di adempimenti relativi agli organismi sportivi” e pubblicato nella Gazz. Uff. 19 marzo 2021, n. 68. È uno dei cinque decreti legislativi (nn. 36/2021, 37/2021, 38/2021, 39/2021 e 40/2021) attuativi della Legge di delega n. 86/2019 sulla riforma dello Sport.

⁽²⁾ La norma è entrata in vigore il 31 agosto 2022, sulla base della previsione di cui all’art. 17 bis del medesimo d.lgs. 39/2021.

⁽³⁾ Il riferimento è agli artt. 600-bis, 600-ter, 600-quater, 600-quater.1, 600-quinquies, 604-bis, 604-ter, 609-bis, 609-ter, 609-quater, 609-quinques, 609-octies e 609-undecies c.p.

⁽⁴⁾ Per Associazioni e Società Sportive qui si intende il soggetto giuridico affiliato ad una Federazione Sportiva Nazionale, ad una Disciplina Sportiva Associata o ad un Ente di Promozione Sportiva che svolge attività sportiva, nonché la formazione, la didattica, la preparazione e l’assistenza all’attività sportiva.

⁽⁵⁾ In caso di affiliazione a più Enti, gli Affiliati potranno applicare le Linee Guida emanate da uno solo di essi, dandone comunicazione all’altro (o agli altri), cfr. art. 16, comma 2, d.lgs. 39/2021.

⁽⁶⁾ Così è stato ad esempio previsto dal 1° gennaio 2025 dalla Federazione Italiana Sport Invernali (FISI), dalla Federazione Italiana Golf (FIG) e dalla Federazione Italiana Baseball e Softball (FIBS).

⁽⁷⁾ Le Linee Guida (e i Regolamenti) sono pubblicati e quindi consultabili presso i siti istituzionali delle singole Federazioni, Discipline Sportive Associate, Enti di Promozione sportiva e Associazioni benemerite.

⁽⁸⁾ Talune Realtà hanno ulteriormente caratterizzato i presupposti per l’aggiornamento delle rispettive Linee Guida, anche in considerazione del proprio contesto operativo. Ad esempio, la FIDAL specifica che le “Linee Guida hanno validità quadriennale e sono comunque aggiornate ogni qual volta necessario al fine di recepire le eventuali modifiche e integrazioni dei Principi Fondamentali emanati dal CONI, le eventuali ulteriori disposizioni emanate dalla Giunta Nazionale del CONI, dalla World Athletics e dalla European Athletics e le raccomandazioni dell’Osservatorio Permanente del CONI per le Politiche di Safeguarding” (Premessa, punto 4 delle Linee Guida); dal canto suo, la FIGC ha precisato che “Le Linee Guida sono elaborate con validità quadriennale e comunque aggiornate ogni qual volta necessario al fine di recepire le eventuali modifiche e integrazioni dei presenti Principi Fondamentali, le eventuali ulteriori disposizioni emanate dalla Giunta Nazionale del CONI, dalla UEFA, dalla FIFA, nonché le raccomandazioni dell’Osservatorio Permanente del CONI per le Politiche di Safeguarding” (Premessa, comma 2 delle Linee Guida).

⁽⁹⁾ L’obbligo, oltre ad essere previsto dall’art. 16 del d.lgs. 39/2021, è spesso ripreso nelle Linee Guida. Ad esempio, le Linee Guida FIDAL esplicitano che “I modelli sono aggiornati con cadenza almeno quadriennale e prevedono meccanismi di adeguamento a eventuali modifiche e integrazioni delle predette Linee Guida o alle raccomandazioni del Garante per la tutela dei tesserati dagli abusi e dalle condotte discriminatorie – Safeguarding Office” (Art. 2, comma 1); le Linee Guida FIPAV dispongono che “I modelli sono aggiornati con cadenza almeno quadriennale e prevedono meccanismi di adeguamento a eventuali modifiche e integrazioni delle predette Linee Guida o alle raccomandazioni del Responsabile federale delle politiche di Safeguarding”; le Linee Guida FICG precisano che “I modelli sono aggiornati con cadenza almeno quadriennale e devono prevedere meccanismi di adeguamento a eventuali modifiche e integrazioni delle Linee Guida federali o alle raccomandazioni della Commissione federale responsabile delle politiche di safeguarding”; le Linee Guida FITP, a loro volta, chiariscono che “Tali modelli e tali codici tengono conto delle caratteristiche dell’Affiliata e delle persone tesserate, sono aggiornati con cadenza almeno quadriennale e prevedono meccanismi di adeguamento a eventuali modifiche e integrazioni delle predette Linee Guida o alle raccomandazioni dell’Ufficio della Tutela”

⁽¹⁰⁾ Nello specifico, la Giunta nazionale del C.O.N.I., con delibera n. 255/2023, ha istituito l’ “Osservatorio permanente per le politiche di Safeguarding“ che e ha emanato i “Principi fondamentali per la prevenzione e il contrasto dei fenomeni di abuso, violenza e discriminazione” ai quali devono conformarsi tutti gli Enti di affiliazione per l’elaborazione delle Linee Guida.

⁽¹¹⁾ La descrizione dettagliata di ciascuna fattispecie si trova all’art. 3, comma 6 dei “Principi fondamentali per la prevenzione e il contrasto dei fenomeni di abuso, violenza e discriminazione”.

⁽¹²⁾ Per la definizione dei concetti di “competenza”, “autonomia” e “indipendenza”, si può fare riferimento alle best practice e alla giurisprudenza in materia 231, essendo detti requisiti richiesti anche per ricoprire il ruolo di Organismo di Vigilanza. Come ricordano le Linee Guida Confindustria sui Modelli 231, si intende per “competenza” il bagaglio di strumenti e tecniche necessarie per svolgere efficacemente l’incarico; per “autonomia” l’iniziativa di controllo libera da ogni forma di interferenza o condizionamento da parte di qualunque componente dell’ente e, in particolare, dell’organo dirigente; per “indipendenza” la libertà da condizionamenti economici e personali e di conflitti di interesse, anche solo potenziali (cfr. Confindustria, “Linee Guida per la costituzione dei modelli di organizzazione gestione e controllo, ai sensi del D.lgs. 8 giugno 2001, n. 231” aggiornate al mese di giugno 2021, par. 2.2.).

⁽¹³⁾ Dal combinato disposto tra i “Principi fondamentali” e il “modello di Regolamento” approvato sempre dal C.O.N.I. ai sensi dell’art. 16, comma 5, del d.lgs. 39/2021, si ricava che il Safeguarding Officer/Office: è nominato dal consiglio federale dell’Ente di affiliazione, potendosi optare tra una composizione monosoggettiva o plurisoggettiva di almeno 3 membri, individuati tra soggetti dotati di appositi requisiti di professionalità e competenza; adempie a specifici compiti di vigilanza e controllo nei confronti degli Affiliati, dovendo, in linea generale, vigilare sull’adozione e l’aggiornamento dei Modelli e dei Codici di Condotta, nonché sulla nomina del Responsabile contro abusi, violenze e discriminazioni, segnalando le eventuali violazioni agli organi competenti; ha anche funzioni di carattere operativo-preventivo, dovendo adottare “le opportune iniziative per prevenire e contrastare ogni forma di abuso, violenza e discriminazione”, inviare all’Osservatorio del C.O.N.I. relazioni semestrali sulle politiche di safeguarding adottate dall’Ente di affiliazione, riscontrare eventuali richieste di informazioni o documenti che dovesse ricevere dall’Osservatorio.

⁽¹⁴⁾ L’art. 7, comma 1, lett. a) dei “Principi fondamentali” del C.O.N.I. impone agli Affiliati di adottare le opportune iniziative, anche con carattere d’urgenza (c.d. “quick-response”) da adottare in caso di presunti comportamenti lesivi. Ad opinione di chi scrive, possono quindi rientrare nel novero delle misure urgenti la sospensione dall’attività del potenziale trasgressore o l’immediata cancellazione dai dispositivi e oscuramento da eventuali piattaforme social di contenuti ritenuti offensivi (ad es. immagini di minori non completamente vestiti). Ai sensi del successivo comma 2, tali misure devono rispettare il principio di proporzionalità, tenendo in particolare considerazione la natura e la gravità delle violazioni, il numero delle violazioni ovvero qualsiasi altra circostanza rilevante (quali la minore età, le condizioni o menomazioni psico-fisiche della vittima), ferme restando le procedure e le sanzioni previste dal Codice di Giustizia Sportiva.

⁽¹⁵⁾ ISO 37301:2021, “Compliance management systems – Requirements with guidance for use”

⁽¹⁶⁾ Recante “Attuazione della direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e recante disposizioni riguardanti la protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali”; in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 63 del 15 marzo 2023.

⁽¹⁷⁾ I Principi fondamentali del C.O.N.I. fanno esclusivo riferimento all’obbligo di riservatezza nella “gestione … delle segnalazioni di fenomeni di abuso, violenza e discriminazione”, e nelle attività di “diffusione e pubblicizzazione delle politiche di safeguarding e la trasmissione delle informazioni” (art. 7, comma 1, lett. d) e art. 8, comma 1). L’omesso richiamo alla normativa sulla tutela dei dati personali sembra però una mera “dimenticanza”, soprattutto se si considera che riservatezza e privacy sono due diritti estremamente correlati tra loro, per quanto distinti (per un approfondimento sui concetti di privacy e riservatezza, v. Cass. Civ., Sez. I, n. 7559/2020).