L’attuazione delle Linee Guida EBA attraverso le Note Banca d’Italia 48 e 52 del 2025
Premessa: il nuovo paradigma delle misure restrittive internazionali
Il panorama delle misure restrittive internazionali ha subito una trasformazione radicale negli ultimi anni, evolvendosi da strumento di natura eccezionale a elemento strutturale del sistema finanziario globale.
Le crescenti tensioni geopolitiche, i conflitti internazionali e la necessità di contrastare fenomeni criminali transnazionali hanno determinato una proliferazione senza precedenti di regimi sanzionatori, rendendo le misure restrittive una componente ordinaria dell’operatività bancaria e finanziaria.
In questo contesto, la capacità di governare efficacemente il rischio sanzioni non rappresenta più un mero adempimento normativo, ma costituisce un fattore differenziante di competitività e sostenibilità aziendale.
Le istituzioni finanziarie si trovano oggi nella posizione di “custodi del sistema“, chiamate a presidiare non solo i tradizionali rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo, ma anche quelli derivanti dalla mancata attuazione o elusione delle misure restrittive mirate.
Il quadro normativo di riferimento
L’architettura normativa in materia di misure restrittive internazionali si fonda su un sistema multilivello che trova le proprie radici nelle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, trasposte successivamente nel diritto dell’Unione Europea attraverso decisioni e regolamenti adottati ai sensi degli articoli 29 TUE e 215 TFUE. A livello nazionale, il decreto legislativo 22 giugno 2007, n. 109 costituisce la disciplina organica di riferimento, definendo il quadro operativo per l’attuazione delle misure di congelamento e i relativi obblighi di segnalazione.
L’evoluzione più recente di questo framework normativo è rappresentata dall’AML Package europeo, che ha introdotto per gli intermediari finanziari obblighi specifici di adozione di politiche, procedure e controlli interni volti a mitigare i rischi di mancata attuazione e di evasione delle misure restrittive mirate. Il Regolamento (UE) 2024/1624, in particolare, ha ampliato significativamente il perimetro degli adempimenti, richiedendo l’integrazione della valutazione del rischio sanzioni nei processi di autovalutazione periodica e nell’adeguata verifica della clientela.
Gli Orientamenti EBA: verso un approccio armonizzato
In questo scenario, l’Autorità bancaria europea ha pubblicato il 14 novembre 2024 due distinti set di orientamenti finalizzati ad assicurare un’applicazione uniforme delle misure restrittive a livello unionale. Gli Orientamenti EBA/GL/2024/14, di portata generale, e gli Orientamenti EBA/GL/2024/15, specificamente dedicati ai prestatori di servizi di pagamento e ai prestatori di servizi per le cripto-attività, delineano un quadro organico normativo destinato ad entrare in vigore il 30 dicembre 2025.
L’approccio adottato dall’EBA si caratterizza per l’enfasi posta sulla valutazione del rischio come elemento fondante dell’intero sistema di controlli. La “restrictive measures exposure assessment” diventa il pilastro su cui costruire un framework di governance proporzionato e sostenibile, capace di adattarsi alle specificità operative di ciascun intermediario mantenendo al contempo standard uniformi di efficacia.
La Nota Banca d’Italia n. 48 dell’8 aprile 2025: il framework generale
Con la Nota n. 48 dell’8 aprile 2025, Banca d’Italia ha dato attuazione agli Orientamenti EBA/GL/2024/14, trasformandoli in orientamenti di vigilanza per gli intermediari sottoposti alla propria supervisione. Il provvedimento si rivolge a un perimetro articolato di soggetti, che include banche, società di intermediazione mobiliare di classe 1 e 1-minus, istituti di moneta elettronica e istituti di pagamento.
L’elemento centrale della disciplina è rappresentato dall’obbligo di condurre un esercizio periodico di autovalutazione del rischio di mancata attuazione o elusione delle misure restrittive. Questo processo deve considerare i fattori di rischio geografico, relativi alla clientela, ai prodotti e servizi offerti, nonché ai canali distributivi utilizzati. L’autovalutazione deve consentire agli intermediari di individuare i regimi sanzionatori applicabili, valutare la probabilità di violazioni e quantificare le potenziali conseguenze.
Sul piano organizzativo, la Nota introduce significative innovazioni in termini di governance. L’organo di gestioneassume responsabilità dirette sia nelle funzioni di supervisione strategica che in quelle di gestione operativa, mentre i flussi informativi verso gli organi di vertice devono essere integrati con informazioni specifiche sulle misure restrittive. Particolare rilevanza assume la figura del “membro del personale di alto livello” incaricato di garantire l’osservanza delle misure restrittive, che può coincidere con il Responsabile AML, purché tale configurazione non generi conflitti di interesse o comprometta l’efficacia dei controlli.
La Nota Banca d’Italia n. 52 del 19 maggio 2025: il regime dei pagamenti e delle cripto-attività
La Nota n. 52 del 19 maggio 2025 completa il quadro normativo dando attuazione agli Orientamenti EBA/GL/2024/15, con un perimetro soggettivo significativamente più ampio che include, oltre ai tradizionali intermediari bancari e finanziari, anche i prestatori di servizi per le cripto-attività e le relative succursali estere operanti in Italia.
Gli Orientamenti EBA/GL/2024/15 disciplinano in modo dettagliato i criteri e le modalità per l’esecuzione del cd sanction screening. Viene stabilito che il sistema di screening adottato deve essere adeguato agli esiti dell’autovalutazione dell’esposizione alle misure restrittive. Gli orientamenti forniscono indicazioni sulla gestione degli elenchi delle misure restrittive, sulla definizione dei dati oggetto di screening per ciascuna tipologia di misura, sulla periodicità del controllo del portafoglio clienti e sulla calibrazione delle impostazioni dei sistemi automatizzati di screening.
È confermata la necessità di svolgere lo screening con frequenza individuata dall’intermediario, in coerenza con il livello di rischio di esposizione alle misure restrittive. Inoltre, gli Orientamenti identificano – a titolo esemplificativo e non esaustivo – alcuni “event trigger” che richiedono l’avvio di un nuovo screening, quali, ad esempio, modifiche o nuove designazioni nelle misure restrittive, acquisizione di nuovi clienti o apertura di nuovi rapporti d’affari, e modifiche significative ai dati del cliente, come il cambio di residenza o di attività commerciale.
Gli Orientamenti EBA/GL/2024/15 dettagliano anche le attività di due diligence e verifica degli alert generati dal sistema di screening; tali attività sono finalizzate ad accertare se un alert corrisponde a un effettivo riscontro positivo e, in tal caso, determinare le azioni necessarie per conformarsi alla misura restrittiva applicabile. Gli alert e le prove generate dal sistema devono essere valutati da personale dotato di adeguate competenze e formazione; nei casi di rischio elevato, è richiesta una doppia revisione. Qualora permanga incertezza tra un vero positivo e un falso positivo, è necessario approfondire le informazioni supplementari disponibili.
Per quanto riguarda entità e persone giuridiche, l’attività di due diligence e verifica rispetto alle segnalazioni del sistema va estesa ai titolari effettivi, ai soggetti che esercitano il controllo o detengono una partecipazione significativa (oltre il 50% dei diritti di proprietà) o di maggioranza del soggetto giuridico.
L’implementazione di questi adempimenti è un’attività complessa, che richiede l’adozione di specifiche politiche e procedure aziendali, da declinare in linea con le indicazioni e le migliori prassi europee.
Analogamente, i controlli e le misure di due diligence richiesti per l’osservanza delle misure restrittive settoriali presentano elementi di complessità, considerata la necessità di valutazioni specifiche sia in riferimento a determinate giurisdizioni e territori, sia rispetto alle informazioni ricavabili dal cliente e da fonti affidabili.
In caso di misure di congelamento fondi dovute a sanzioni finanziarie mirate, banche, intermediari e CASP sono tenuti a sospendere immediatamente l’esecuzione dei trasferimenti di fondi, bloccare eventuali trasferimenti in entrata e depositarli su conti provvisori, congelare senza indugio i fondi e segnalare le attività di congelamento alle autorità nazionali competenti per l’attuazione delle relative misure restrittive.
L’aspetto più innovativo della disciplina riguarda le modalità di sanction screening nel contesto dei bonifici istantanei, introdotti dal Regolamento (UE) 2024/886 (Instant Payments Regulation). Per questa tipologia di operazioni, caratterizzate da tempi di esecuzione non superiori ai dieci secondi, il legislatore europeo ha derogato al principio generale dello screening operazione per operazione, introducendo un sistema di verifica preventiva della clientela da effettuarsi almeno una volta al giorno.
Questa innovazione normativa comporta implicazioni operative significative. Lo screening anticipato, pur consentendo di preservare l’immediatezza dei bonifici istantanei, presenta criticità sotto il profilo dell’automazione dei controlli, dovendo essere eseguito quotidianamente anche nei giorni festivi, potenzialmente senza la supervisione di operatori specializzati per la gestione dei casi dubbi o dei falsi positivi.
La flessibilità per i bonifici domestici: un approccio risk-based
Per i bonifici domestici l’attività di screening delle liste di soggetti sanzionati deve essere eseguita prima di eseguire un trasferimento di fondi e deve riguardare sia l’ordinante che il beneficiario. Tuttavia, con la Nota n. 52 è prevista la possibilità, per i prestatori di servizi di pagamento (PSP) che evidenzino una bassa esposizione al rischio sanzioni, di estendere il regime di screening dei bonifici istantanei anche ai bonifici ordinari domestici (Italia-Italia) e, quindi, di non applicare lo screening per ciascuna operazione ai bonifici domestici. Questa facoltà, subordinata all’esito dell’autovalutazione del rischio e alla piena assunzione di responsabilità da parte dell’intermediario, rappresenta un significativo elemento di flessibilità operativa.
La previsione testimonia l’adozione di un approccio genuinamente risk-based, che consente di modulare l’intensità dei controlli in funzione del profilo di rischio effettivo. Tuttavia, rimane immutata la responsabilità degli intermediari di assicurare il pieno rispetto del divieto di mettere fondi a disposizione di soggetti sottoposti a misure restrittive, ai sensi dell’articolo 5, comma 4, del decreto legislativo n. 109/2007.
L’estensione alle cripto-attività: nuove frontiere del controllo
L’inclusione dei prestatori di servizi per le cripto-attività nel perimetro degli orientamenti rappresenta un’ulteriore evoluzione del framework normativo, che riconosce la crescente rilevanza di questi strumenti nel panorama finanziario contemporaneo. Per i CASP, gli orientamenti EBA mantengono l’obbligo di screening per ogni trasferimento di cripto-attività, non beneficiando delle deroghe previste per i bonifici istantanei.
Questa differenziazione normativa riflette le peculiarità tecniche e operative del settore delle cripto-attività, caratterizzato da dinamiche di trasferimento e controllo diverse rispetto ai tradizionali strumenti di pagamento. L’approccio adottato dimostra la capacità del legislatore europeo di adattare i principi generali di controllo alle specificità settoriali, mantenendo al contempo l’uniformità degli obiettivi di presidio.
Implicazioni operative e organizzative
L’attuazione delle Note Banca d’Italia comporta sfide operative significative per gli intermediari, che devono effettuare l’esercizio di autovalutazione all’esposizione a misure restrittive almeno una volta l’anno per essere in grado di definire le modalità operative di screening. Questo processo richiede una revisione complessiva dei sistemi informativi, delle procedure operative e della formazione del personale.
La scelta delle modalità di screening per i bonifici ordinari domestici assume particolare rilevanza strategica, dovendo essere supportata da una solida analisi del rischio e da sistemi di monitoraggio adeguati. Gli intermediari dovranno bilanciare l’efficienza operativa con l’efficacia dei controlli, sviluppando approcci sostenibili nel lungo termine.
Sul piano organizzativo, la designazione del membro del personale di alto livello per le misure restrittive richiede un’attenta valutazione delle competenze e dell’indipendenza funzionale, particolarmente critica nei casi di cumulo con altri ruoli di controllo. La definizione dei flussi informativi verso gli organi di vertice deve garantire tempestività e completezza delle informazioni, supportando un processo decisionale consapevole.
Verso una cultura organizzativa del controllo sanzioni
L’evoluzione normativa delineata dalle Note Banca d’Italia trascende la dimensione di mero adempimento per investire la sfera della cultura organizzativa. La gestione del rischio di essere esposti a misure restrittive richiede lo sviluppo di competenze specialistiche diffuse, capaci di interpretare scenari geopolitici complessi e di tradurli in azioni operative concrete.
La formazione del personale assume carattere strategico, dovendo coprire non solo gli aspetti normativi ma anche le dinamiche geopolitiche che determinano l’evoluzione dei regimi sanzionatori. La capacità di reagire tempestivamente a nuove designazioni o modifiche normative diventa un fattore critico di successo, richiedendo processi decisionali snelli e sistemi informativi flessibili.
Riflessioni conclusive: le sanzioni come leva competitiva
Le misure restrittive hanno definitivamente abbandonato la dimensione dell’eccezionalità per configurarsi come componente strutturale dell’operatività finanziaria. In questo nuovo paradigma, la capacità di governare efficacemente il rischio sanzioni non rappresenta più un mero costo di compliance, ma costituisce una leva di differenziazione competitiva.
Gli intermediari che sapranno sviluppare approcci sofisticati e sostenibili alla gestione delle misure restrittive, basati su solide competenze di risk assessment e su sistemi tecnologici avanzati, potranno trasformare un vincolo normativo in un vantaggio strategico. La sfida consiste nel costruire framework di controllo che siano al contempo rigorosi ed efficienti, capaci di adattarsi rapidamente all’evoluzione del contesto geopolitico senza compromettere la qualità del servizio alla clientela.
Le Note Banca d’Italia 48 e 52 del 2025 rappresentano, in questa prospettiva, non solo strumenti di implementazione di orientamenti europei, ma catalizzatori di un processo di evoluzione culturale e organizzativa che investirà l’intero sistema finanziario nei prossimi anni. Il successo di questa trasformazione dipenderà dalla capacità degli intermediari di coniugare visione strategica, eccellenza operativa e cultura del controllo, trasformando la gestione delle misure restrittive da onere normativo a fattore di creazione di valore sostenibile.
Intervento di Annamaria GALLO | Autrice per Risk & Compliance Platform Europe – Experta AML c/o ICCREA Banca
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