Il Partenariato Pubblico-Privato nel solco della Sostenibilità

di Alessandro MICOCCI

Il Partenariato Pubblico-Privato (PPP), che trova origine a livello comunitario nelle direttive UE sugli appalti pubblici ed in particolare la Direttiva 2014/23/UE, è possibile definirlo come un modello di cooperazione tra il settore pubblico e privato per la progettazione, realizzazione e gestione di infrastrutture e servizi di interesse collettivo.

In particolare, nell’articolo 174 c. 1 D.Lgs 36/2023 è possibile individuare le caratteristiche di questo strumento:

1. tra un ente concedente (soggetto pubblico) e uno o più operatori economici privati è instaurato un rapporto contrattuale di lungo periodo per raggiungere un risultato di interesse pubblico;
2. la copertura dei fabbisogni finanziari connessi alla realizzazione del progetto proviene in misura significativa da risorse reperite dalla parte privata, anche in ragione del rischio operativo assunto dalla medesima;
3. alla parte privata spetta il compito di realizzare e gestire il progetto, mentre alla parte pubblica quello di definire gli obiettivi e di verificarne l’attuazione;
4. il rischio operativo connesso alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi è allocato in capo al soggetto privato.

È, attraverso questo processo volto a sfruttare le potenziali sinergie con le imprese private, che la pubblica amministrazione può ambire al raggiungimento di determinati obiettivi sociali (includendo in tali termini tutti e tre i fattori della sostenibilità) attraverso l’ausilio delle capacità del soggetto privato, rappresentate spesso da:

• maggiori risorse finanziarie,
• efficienza e
• stimolo verso l’innovazione di processi e prodotti.

Chiaramente, tali sinergie sono rese possibili da determinati aspetti quali la capacità, da parte del soggetto pubblico, di selezionare partner privati affidabili sotto l’aspetto finanziario e della sostenibilità. In Italia la norma di riferimento è il D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, integrato dal Correttivo al Codice degli Appalti, D.Lgs. 209 del 31 dicembre 2024, che disciplina i principi fondamentali:

• Art. 1 – Principio del risultato;
• Art. 2 – Principio della fiducia;
• Art. 3 – Principio dell’accesso al mercato;
• Art. 4 – Criterio interpretativo e applicativo;
• Art. 5 – Principi di buona fede e di tutela dell’affidamento;
• Art. 6 – Principi di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale (enti del Terzo settore);
• Art. 7 – Principio di auto-organizzazione amministrativa;
• Art. 8 – Principio di autonomia contrattuale (divieto di prestazioni d’opera intellettuale a titolo gratuito);
• Art. 9 – Principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale;
• Art. 10 – Principi di tassatività delle cause di esclusione e di massima partecipazione.

Inoltre, proprio grazie alle sinergie sopra indicate, il modello del partenariato pubblico – privato può essere considerato un ulteriore strumento utile al processo di ammodernamento della pubblica amministrazione, come indicato anche nel parere n. 823/2020 del Consiglio di Stato: “costituisce concretamente anche un rimedio significativo per il superamento di crisi finanziarie e dei vincoli posti alla spesa pubblica; esso risulta altresì tendenzialmente idoneo a promuovere un significativo rinnovamento della pubblica amministrazione attraverso l’acquisizione di specifiche conoscenze tecniche e scientifiche, proprie delle realtà private, capaci di fornire nuovi e innovativi strumenti per rendere l’azione amministrativa sempre maggiormente coerente con i principi di imparzialità e buon andamento predicati dall’art. 97 della Costituzione”.

PPP e sostenibilità: una nuova prospettiva

A ben vedere, con il D. Lgs 36/2023 vengono definiti sostanzialmente i principi di sostenibilità e innovazione, ridefinendo in tal modo anche gli obiettivi dei contratti pubblici. In altre parole,

il Legislatore sembrerebbe voler superare il concetto dell’efficienza economica di tipo classico, per focalizzarsi invece verso un’economia più sostenibile, individuando vantaggi in termini di fattori ESG (Ambiente, Sociale e Governance).

Non a caso, l’integrazione della sostenibilità nei progetti di PPP risulterebbe essere un elemento chiave per affrontare le sfide ambientali e sociali, considerando che proprio nell’SDG 17 (Sustainable Development Goals – SDGs) questo modello viene ricompreso come strumento potenziale per l’attuazione dell’Agenda 2030.

Per quanto molteplici possono risultare i progetti perseguibili con tale strumento, è nel settore immobiliare che le potenzialità si possono esprimere in maniera chiara.

Infatti, lo strumento del PPP potrebbe fungere da volano per la ristrutturazione degli edifici, con l’obiettivo sia di un efficientamento energetico, sia del recupero del patrimonio immobiliare più datato, cambiandone nel caso anche la destinazione d’uso, al fine di renderlo quindi nuovamente appetibile al mercato e/o utile per raggiungere gli obiettivi sociali della Pubblica Amministrazione; progetti, quest’ultimi, con ampi risvolti ambientali in quanto permetterebbero altresì di ridurre il consumo di suolo attraverso meccanismi di rigenerazione urbana (atti volti a recuperare e riqualificare uno spazio urbano, spesso degradato o sottoutilizzato, evitando nuove cementificazioni) e oggetto del DDL Rigenerazione (DDL 29/S) attualmente in corso di discussione.

Giova inoltre ricordare come l’efficienza energetica sia uno dei traguardi prefissati dall’Unione Europea con la direttiva 2023/1791 e che prevede, per gli Stati membri, un miglioramento significativo delle prestazioni energetiche nell’edilizia entro il 2030. 

Vantaggi e sfide

L’integrazione della sostenibilità negli strumenti di Partenariato Pubblico-Privato offre numerosi vantaggi, tra cui:

• Maggiore attrattività per gli investitori sempre molto attenti alle tematiche relative ai fattori ESG;
• Ottimizzazione delle risorse dovuto soprattutto alle competenze manageriali tipiche del mondo privato;
• Impatti positivi sul debito pubblico in quanto le risorse vengono apportare da soggetti privati;
• Riduzione dei costi a lungo termine in quanto gli investimenti in sostenibilità comportano risparmi nel lungo periodo, come ad esempio l’efficientamento energetico di un immobile;
• Impatto sociale positivo grazie a infrastrutture ecocompatibili.

Tuttavia, il processo non è privo di insidie dovute alla complessità contrattuale, alle competenze richieste, oltre alla necessità di equilibrare l’interesse economico con l’interesse della collettività.

Il futuro dei PPP sostenibili

Per garantire il successo dei progetti di Partenariato Pubblico Privato, in particolare sotto il profilo della sostenibilità, non basta definire parametri e metodologie di misurazione. È invece essenziale adottare un approccio strategico che coinvolga attivamente tutti i soggetti interessati, i quali devono condividere una visione comune, indispensabile per il raggiungimento di un obiettivo che rappresenti l’interesse collettivo di tutte le parti impegnate.

Anche in un contesto caratterizzato da rapidi cambiamenti e da recenti novità normative che sembrano voler rallentare il cammino verso una maggiore sostenibilità, il partenariato pubblico-privato può rivelarsi uno strumento prezioso per rilanciare questa sfida. Attraverso l’individuazione e la valorizzazione delle potenzialità inespresse dei vari attori coinvolti, è infatti possibile generare un valore aggiunto grazie alla sinergia delle loro competenze.

Va inoltre rilevato come, rispetto al passato e nonostante un quadro normativo ancora incerto sul tema della sostenibilità, cresca sempre più la consapevolezza che, per perseguire efficacemente anche gli obiettivi di natura sociale, sia necessario coinvolgere soggetti a vocazione lucrativa, come le imprese private.